Autorregulação das Unimeds: quem fiscaliza o fiscalizador?
Por Lidiane Mazzoni
A Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) anunciou que está construindo uma proposta inédita: transferir à Unimed do Brasil a regulação das 336 Unimeds singulares espalhadas pelo país. A ideia apresentada parte de um diagnóstico correto sobre um problema real. Mas a solução escolhida merece mais debate do que teve até agora.
O diagnóstico da ANS não é novo. As Unimeds singulares vêm apresentando anormalidades financeiras e administrativas graves, algumas com risco direto à continuidade do atendimento. A agência aponta ainda que o uso compartilhado da marca faz com que o risco de uma singular se espalhe pela percepção de todo o sistema, mesmo entre cooperativas saudáveis. A resposta proposta é uma “autorregulação regulada”, nos moldes do que o Banco Central já faz com as cooperativas de crédito: a Unimed do Brasil assumiria a supervisão prudencial das singulares, com poder de aplicar sanções, exigir planos de adequação e mediar recuperações, enquanto a ANS passaria a supervisionar a confederação, e não cada cooperativa individualmente.
Para entender o que está em jogo, vale lembrar o papel que as Unimeds cumprem no país. Elas nasceram e se consolidaram no interior, em cidades que as grandes operadoras historicamente não tinham interesse em atender. Não por acaso, viraram a porta de entrada da saúde suplementar para funcionários de multinacionais que migraram para municípios descentralizados, atraídos por incentivos fiscais e menor custo operacional. O modelo cooperativista, em que médicos e odontólogos se associam e dividem os resultados da própria atividade, tem uma virtude pouco discutida nos debates regulatórios: protege o honorário médico e preserva a relação entre profissional e paciente, já que defende também os interesses de quem presta o atendimento, não apenas de quem paga por ele.
Essa mesma pulverização, no entanto, é a origem do problema que a ANS quer resolver. Assim como existem cidades pequenas demais para se sustentarem sozinhas, há singulares cuja estrutura local simplesmente não comporta a complexidade regulatória exigida hoje de uma operadora de saúde. Ao mesmo tempo, cada singular representa poder, de negociação, de gestão, e caminho de ascensão para cargos regionais e nacionais dentro do sistema. Isso não é uma generalização contra o modelo, é um fato estrutural que qualquer proposta de reforma precisa enfrentar. Vale perguntar, no entanto, se o problema está de fato no modelo Unimed ou na forma como a regulação brasileira, pensada para operadoras de grande porte, trata as operadoras menores em geral. Exigências de capital, governança e reporte que fazem sentido para uma seguradora nacional podem simplesmente não caber na realidade de uma cooperativa local, e isso não é exclusividade do Sistema Unimed.
O timing da proposta também merece análise. Os problemas de gestão das Unimeds são antigos, documentados há décadas, mas a preocupação institucional recente ganha outro contorno quando lembramos que a ANS foi criticada por atuação tímida diante do colapso da Unimed Paulistana. Isso reforça a importância de que qualquer novo desenho regulatório venha acompanhado de critérios objetivos de intervenção, para que a lição daquele episódio não se perca na transição para um modelo de supervisão em camadas.
Não se trata de desconfiar da capacidade técnica da Unimed do Brasil, que de fato tem posição estatutária privilegiada: controla a marca, opera o intercâmbio nacional entre singulares, já realiza supervisões in loco e tem poder de aplicar sanções. O ponto é outro. Delegar a fiscalização de pares a uma entidade que também compete, negocia e disputa poder dentro do próprio sistema exige desenho institucional robusto, com salvaguardas claras contra conflito de interesse, transparência de critérios e possibilidade efetiva de intervenção da ANS quando a autorregulação falhar. O paralelo com o Banco Central e as cooperativas de crédito é sedutor, mas a analogia tem limites: o sistema financeiro conta com décadas de maturidade regulatória e mecanismos de garantia que a saúde suplementar ainda não construiu.
Há também uma dimensão de política pública que não pode ficar de fora dessa conta. A expansão da cobertura de planos de saúde no Brasil tende, cada vez mais, a mirar exatamente as regiões com menor densidade de operadoras e maior carência assistencial, ou seja, os mesmos territórios onde o Sistema Unimed historicamente se consolidou. Enfraquecer essa estrutura, ou entregá-la a um modelo de supervisão ainda não testado, tem potencial de afetar diretamente o acesso à saúde suplementar justamente onde ele é mais frágil.
A ANS está certa ao identificar que o modelo atual de fiscalização, com uma agência sob restrição orçamentária e déficit de pessoal tentando supervisionar centenas de singulares uma a uma, não é sustentável. O desafio está em desenhar essa delegação com salvaguardas que sustentem a confiança de beneficiários, singulares e do próprio mercado. O plano de trabalho que a Diretoria da ANS deve avaliar em breve tem a oportunidade de detalhar, com precisão, os limites dessa delegação, os gatilhos de intervenção e as garantias para o beneficiário. Se bem construído, esse modelo pode se tornar referência de supervisão em camadas para outros segmentos da saúde suplementar, e não apenas uma resposta emergencial a um problema orçamentário.
*Lidiane Mazzoni é sócia de SPLAW Advogados e doutoranda em Saúde Pública pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (USP).
