PPPs na logística de medicamento: a resposta ao diagnóstico do TCU
Por Silvio Guidi
Agora em março de 2026, o TCU publicou o Acórdão 674, resultado de uma auditoria sobre os processos de incorporação de tecnologias em saúde conduzidos pela CONITEC entre 2021 e 2023. O documento é denso e técnico, mas seu conteúdo essencial para orientar a sustentabilidade da saúde pública.
Os dados são eloquentes. Dentre os achados, o TCU identificou que os preços ofertados pelos detentores de tecnologia durante o processo de incorporação não são preservados nas compras descentralizadas realizadas por estados e municípios. O custo estimado dessa ruptura? R$ 130,3 milhões em economia potencial que o sistema simplesmente deixou escapar.
Não se trata de mero achado burocrático. O TCU determinou expressamente que Ministério da Saúde estabeleça controles administrativos para garantir que as compras centralizadas utilizem os preços propostos pelos fornecedores durante a incorporação como tetos referenciais. É uma determinação que reconhece, implicitamente, uma verdade incômoda: o problema não está na avaliação das tecnologias, mas na cadeia que deveria levá-las até o paciente.
E que cadeia é essa? A saúde no Brasil é descentralizada por princípio constitucional — e com razão. Mas o conhecimento técnico não acompanha a descentralização. Gestores de pequenos e médios municípios convivem com assimetrias de informação profundas: não têm estrutura para negociar preços, auditar contratos ou resistir à captura por fornecedores com mais conhecimento e recursos. O sintoma mais visível é a aquisição de medicamentos por valores superiores ao preço máximo permitido por lei — o Coeficiente de Adequação de Preços (CAP) definido pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED).
Uma alternativa capaz de diminuir esses problemas é a celebração de PPPs em logística de medicamentos. Ao concentrar as compras públicas de pequenos e médios municípios, a parceria redistribuiria o poder de barganha: em vez de dezenas de compradores isolados, cada um vulnerável à captura, haveria um único agente contratual com capacidade técnica e poder de escala. O modelo institucional existe. Convênios de cooperação, consórcios públicos ou contratos de programa entre o estado e os municípios permitem estruturar essa governança com segurança jurídica — ao espelho do que foi feito no saneamento básico com a Lei 14.026/2020, que viabilizou a regionalização dos serviços mediante instrumentos análogos.
A concentração de compras produz ainda outro efeito: escala. E escala gera desconto. A lógica é elementar — o mercado oferece melhores condições a quem compra mais, com previsibilidade e regularidade. Uma PPP estadual que agregue a demanda de dezenas de municípios transforma o SUS local em comprador relevante, capaz de negociar condições que nenhum ente isolado jamais conseguiria. O resultado direto é a redução do preço efetivamente pago — mesmo quando o teto legal (CAP/CMED) já estaria formalmente respeitado. A diferença entre o preço máximo e o melhor preço negociável é o espaço que a escala ocupa.
A terceira vantagem é menos óbvia, mas igualmente importante. Um dos achados do TCU foi a ausência de dados clínicos e epidemiológicos suficientes para avaliar o impacto real das tecnologias incorporadas — informação que não existe porque ninguém a coleta de forma sistemática. Uma PPP com indicadores de resultado contratualmente definidos — dispensação efetiva, adesão ao tratamento, desfechos clínicos, cobertura geográfica — cria a infraestrutura de dados que o TCU sentiu falta. O dado deixa de ser subproduto para se tornar condição contratual.
Não se trata de teoria. São Paulo foi pioneiro: desde 2014, opera um modelo de PPP para logística farmacêutica com seis centrais regionais de distribuição, transferindo ao parceiro privado a responsabilidade por armazenamento, controle de qualidade, rastreabilidade e distribuição, com o Estado mantendo a definição de políticas e a fiscalização de resultados. O Espírito Santo avança na mesma direção com uma PPP avaliada em R$ 683 milhões ao longo de 15 anos, atualmente em análise pelo Tribunal de Contas do Estado. Ambos os modelos demonstram que a transição é viável e que os instrumentos jurídicos já estão disponíveis.
Há ainda um argumento de design contratual que merece atenção. Diante de desperdícios mensuráveis — preços acima do teto, tecnologias que não chegam ao paciente, dados que nunca são coletados — é possível estruturar a remuneração do parceiro privado com base em um critério objetivo: a eficiência gerada. O parceiro é recompensado proporcionalmente à economia que produz em relação a uma linha de base auditável. O desperdício identificado pelo TCU deixa de ser problema para se tornar parâmetro de referência. Isso cria incentivos corretos: o privado tem razão financeira para encontrar ineficiências que a administração pública não tem estrutura para buscar. A isso some-se o potencial de receitas alternativas: quem opera a logística pública em escala estadual desenvolve naturalmente a capacidade de oferecer serviços a clientes privados — redes de farmácias de pequeno e médio porte, por exemplo. A receita alternativa reduz o custo da concessão para o poder público e expande a sustentabilidade financeira do modelo.
O Acórdão 674/2026 é um diagnóstico preciso de disfunções conhecidas. As PPPs em logística de medicamentos oferecem hoje uma resposta para cada sintoma que o tribunal identificou: centralização para combater a captura, escala para reduzir preços, dados para iluminar a opacidade epidemiológica, remuneração por eficiência para combater a inércia burocrática. Os exemplos existem, os instrumentos jurídicos existem, e a determinação do TCU inaugura abre a janela regulatória.
*Silvio Guidi é advogado sanitarista, professor em direito da saúde na PUC PR e sócio de SPLAW Advogados.
